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造成学校间的不平等,创新管理机制

只要是来自财政方面的公共投入,就应该体现公共服务均等化的理念。幼儿园分列等级与差别收费,即使有某些积极作用,也需要认真评估是否还与时俱进。

­ 孩子上的幼儿园是二级园、一级园还是示范园?这是令不少上海家长纠结的问题。

株洲市位于湖南省东部,是民族始祖炎帝神农氏的陵寝之地和井冈山革命老区核心根据地,是国家两型社会实验区长株潭城市群的重要一极,辖五县及城市四区,总人口390万。全市拥有幼儿园979所,在园幼儿12.4万人。为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》精神,从2011年起,我市组织实施《株洲市建设教育强市行动计划》、《城区基础教育三年攻坚计划》、《学前教育三年行动计划》,着力推进义务教育均衡发展和公益性、普惠性学前教育事业,打造更加公平、更具活力、更加优质的株洲教育升级版。学前教育以建设普惠性民办幼儿园为抓手,不断完善认定办法,优化收费管理,创新监管机制,提高保教质量,构建学前教育公共服务体系,公办幼儿园和普惠性民办幼儿园园位达到各级各类幼儿园在园幼儿总数的69.2%,有效缓解了入园难、入园贵问题,基本实现了让每一个幼儿有园上、上得起、上得好的目标。

针对幼儿园评估分级和差异收费,上海市人大代表、闵行区教育局局长王浩此前提出了“关于取消本市幼儿园评估分等定级并差异收费的建议”,近日该建议得到上海市教委答复,称将幼儿园分别认定为二级、一级和示范园,是在专业质量上给予一定的认定,能让办园者清醒地认识到办园水平和存在的问题,从而明确幼儿园的发展方向。

­ 对此,上海市人大代表王浩此前提出了“关于取消本市幼儿园评估分等定级并差异收费的建议”。日前,该建议得到上海市教委答复,上海市教委称:幼儿园分别认定为二级、一级和示范园,是在专业质量上给予一定的认定,能让举办者清醒认识到办园水平和存在的问题,从而明确幼儿园的发展方向。上海市教委还透露,将完善当前投入机制下的幼儿园收费标准。

一、优化顶层设计,促进学前教育更加公平

幼儿园分级不是上海独有的现象,其他地方一样存在。幼儿园评估分级这个通行的做法,和大学被分为“211”“985”等有些类似,表面上看,可在一定程度上督促幼儿园和大学的发展,实际上人为造成了学校间的不平等。目前的政策大势是简政放权,评估分级应在此列,而且,只要评估分级存在,就可能产生寻租空间。以幼儿园为例,不同等级的幼儿园,收费标准不同,级别越高的幼儿园自然收费越高,上海的二级园收费每月175元,示范园每月700元。应该讲,如此差别之下,不少幼儿园肯定有动力提高级别。据《东方早报》报道,有院长透露为升为一级园,从软件到硬件就准备了三年之久。

­ 人大代表:人为分等定级不符合公共服务公平价值导向

教育公平是社会公平的重要基础,学前教育公平是教育公平的起点。要实现学前教育的公平,首先必须保障每一个幼儿入园的机会。与全国各地的情况相类似,我市公办幼儿园与民办幼儿园的比例严重失衡。2010年我市公办幼儿园仅占幼儿园总数的5.8%,入园贵问题突出,学前教育三年毛入园率多年徘徊在80%左右。我们认为,要普及学前教育,保障幼儿入园的权益,必须扩大公益性、普惠性学前教育资源,降低家庭所承担的学前教育成本比例,通过普惠这一途径,让广大幼儿上得起园,达到普及的目的。市政府于2011年初以一号文件下发了《关于进一步加快学前教育发展的若干意见》,组织实施公办幼儿园建设工程、普惠性民办幼儿园建设工程、城市住宅小区配套幼儿园建设工程、优质幼儿园创建工程等四大工程。随后市政府办公室又下发了《关于加快城区公办幼儿园和普惠性民办幼儿园建设的通知》,提出了发展城区公办幼儿园和普惠性民办幼儿园建设的目标任务和政策措施。2012年市、区两级财政分别增加学前教育专项经费700万元,以后逐年增长,用于补助和救助入托普惠性民办幼儿园幼儿。2012年,城区认定普惠性民办幼儿园86所,提供普惠性园位13000个,救助家庭贫困幼儿500名。2013年城区增加普惠性民办29所,增加园位4000个,五县认定普惠性民办幼儿园232所,园位37370个。2014年五县新增普惠性民办幼儿园102所,新增园位14103个。

如此长时间准备的投入,其软件和硬件,尤其是硬件资金是如何获得的?因为公办幼儿园的投入标准是有据可查的,尤其是在基本公共服务均等化的施政理念之下,如果对不同级别的幼儿园投入不一,是有违此理念的。学前教育以就近入学为原则,如果某个小区碰巧只有一家示范园,高收费标准并不一定是所有家长都认可的,但如果送到距离远一些的幼儿园,对孩子和家长都不方便。另外,等级界定会在某种程度上助长择校,很多家长在择校问题上向来是不遗余力的,这种现象与基本公共服务均等化也是不合拍的。而且,同样会带来寻租空间。

­ “目前上海市公办幼儿园经过办园水平评估,评定为:二级园,收费每月175元;一级园,收费每月225元;示范园,收费每月700元。”上海市人大代表、闵行区教育局局长王浩说,幼儿园分等定级评估,在促进幼儿园内涵品质提升方面确实有一定的积极作用,但同时其负面影响也日益显现。

如何利用有限的财政专项资金,实现投入效率的最大化,达到政府、幼儿园、家长多方共赢的效果,是我们深入思考的问题。我们认为普惠性民办幼儿园建设应当达到三个目标:一是通过直接补助幼儿,同时对普惠性民办幼儿园实行项目奖补等优惠政策,间接购买服务,降低办园成本,降低收费标准,双管齐下,让普惠性民办幼儿园幼儿直接受惠。二是在市场竞争的环境下,通过降低普惠性民办幼儿园的收费,进而调剂整个学前教育市场价格,使幼儿园收费回归合理的价位,让广大幼儿间接受惠。三是通过普惠性幼儿园建设,引导幼儿园加大投入,改善条件,规范办园行为,推进科学保教,提升保教质量,让广大幼儿终身受惠。

从根本上讲,国家财政提供的公共服务一方面具有兜底功能,让所有人都能享受到;另一方面要体现出公平公正。改革开放至今,政府权力与公民权利的归位日渐清晰,权力为权利服务的理念也逐步铺设到政策的各方面。从幼儿园的类别来讲,如果是由市场主体举办的学校,可以在价格层面上有所放开,让家长多些选择,让市场发挥资源配置作用,更好地服务于社会;但如果是财政投入的学校,应该体现出公平公正,让纳税人获得均等化服务。幼儿园并非带有强制性的义务教育,但只要是来自财政方面的公共投入,就应该体现公共服务均等化的理念。幼儿园分列等级与差别收费,即使有某些积极作用,也需要认真评估是否还与时俱进。

­ 在王浩看来,负面影响主要体现在三方面,首先,幼儿园教育作为国家公共基本教育服务的属性越来越清晰,上海幼儿园入学已经普及。其次,分等定级和幼儿就近入园政策有矛盾。另外,分等定级收费标准并不科学合理,事实上公办幼儿园的投入标准和管理标准基本趋同。

基于教育公平理念和普惠性民办幼儿园建设的价值取向,我们重点设计了以下几个要素。一是普惠的对象面向中低收入家庭幼儿,优先保障弱势群体和优抚对象。遴选条件达标、收费较低、性价比高的幼儿园入选普惠性民办幼儿园,实行分级限价,划片招生,就近入园,优先保障烈士子女、孤儿、残疾幼儿、低保家庭幼儿、贫困家庭幼儿入园。二是普惠的方式实行双向补助。对城区普惠性民办幼儿园在园幼儿直接补助保教费每生每年1000元。利用中央、省财政有关奖补项目及各级配套资金,向幼儿园间接购买服务。三是普惠的途径实行成本核算,分级限价。在大量核算各档次民办幼儿园办园成本的基础上,确定不同等级普惠性民办幼儿园的收费标准,既保证中低收入家庭幼儿上得起园,又为幼儿园留有发展的空间。

­ 由此,王浩认为,目前上海幼儿园分等定级的制度设计已经不符合公共教育服务的属性要求,会没有必要地增加学前教育择校的矛盾,会使学前教育公共服务体系人为的复杂化。他建议及时取消当前幼儿园分等定级分类收费的办法,建立公办幼儿园相对统一的投入标准和收费管理办法,让百姓对学前教育公共服务有更直接的获得感和满意度。

二、完善认定办法,促进学前教育更加普惠

­ 上海市教委:将抓紧研究,完善幼儿园收费标准

普惠性民办幼儿园是面向大众、收费较低、安全和保教质量有保障的学前教育资源。认定是确保普惠性民办幼儿园基本属性的基础工作,应当严肃认真,力求公平、公开、公正。我们通过以下程序认定普惠性民办幼儿园:一是自愿申报。通过各种媒体宣传国家发展学前教育的方针政策,公布我市扶持普惠性民办幼儿园发展的优惠政策措施,普惠性民办幼儿园收费标准、管理办法,引导民办幼儿园履行社会责任,积极申报和创建普惠性幼儿园,普惠于民,持续发展。通过宣传发动,2012年城区有168所符合条件的幼儿园申报了普惠性民办幼儿园,为认定数的二倍。2013年城区又有120所幼儿园申报,达到认定数的4倍。二是评估定级。依据省颁办园标准,结合本地实际制定评估细则,由各县市区教育督导部门组织评估专家对申报普惠性的民办幼儿园逐园评估,根据得分由高到低,分别评出一、二、三等三个等级。纪检监察部门全程监督,确保评估公平公正。三是布局遴选。结合公办幼儿园分布情况,统筹公办园与普惠性民办园布局,尽量覆盖到每一个社区、村组,方便就近入园。四是核定收费标准。按照一级普惠性民办幼儿园保教费每月不高于500元、二级每月不高于400元、三级不高于300元的分级限价原则,由物价、教育、财政等部门联合组织对遴选入围的幼儿园逐园核算办园成本,确定收费标准。

­ 对于王浩的建议,上海市教委透露,关于及时取消当前幼儿园分等定级分类收费的办法,建立公办幼儿园相对统一的投入标准和收费管理办法的建议,也是上海市教委正在抓紧研究的问题,上海市教委将把相关建议结合工作实际认真研究。

五是签订合同。由各县市区教育局与遴选入围的幼儿园签订合同,明确双方的权利与义务以及违约责任追究形式。六是认定挂牌。通过网络等媒体向社会公示拟入选普惠性民办幼儿园名单,无异议后由各县市区政府发文认定授牌,挂牌服务。2012年六一儿童节前夕,选定两所首批普惠性民办幼儿园,由市委书记、市长分别亲临现场授牌、揭牌。

­ 但是,上海市教委表示,为促进上海市每一所幼儿园的办园质量能不断提高,上海一直实施幼儿园分等定级制度,根据幼儿园的综合办园情况,将幼儿园分别认定为二级园、一级园和示范园。这主要还是在专业质量上给予一定的认定,能让举办者清醒地认识到自己幼儿园的办园水平和存在的问题,从而明确幼儿园的发展方向。

为了做到普惠优质,2014年针对我市城区一些近几年投入较大、办园条件明显改善、办园成本明显上升、依法诚信办园、保教质量较高的优质普惠性民办园,创造性地设立了示范普惠性民办幼儿园,最高限价为600元。由原来的三档三级增加至四档四级。这有利于确保政府购买的民办幼儿园普惠性服务,从整体上达到普惠优质,提高性价比,也可以更加发挥普惠性民办幼儿园在学前教育发展过程中,推动提质升级、科学保教的引领示范作用。同时,也为普惠性幼儿园提质升级拓展空间。让愿意加大投入的办园主体,有更大的发展空间,这样普惠性幼儿园不会因接受政府的限价购买服务而影响自身的发展,特别是那些愿意不断积累式发展的幼儿园。

­ 上海市教委认为,幼儿园之间的差异是必然存在的。为了缩小差异,坚持均衡发展,近几年,上海市教委在实施分等定级的同时,也倡导办好家门口的每一所幼儿园。因此,办园等级不和招生挂钩,坚持幼儿就近入园,也是教育部门向社会和家长主张办好家门口的每一所幼儿园的政策体现。

三、创新监管机制,促进学前教育更具活力

­ 关于幼儿园收费问题,上海市教委称,学前教育是教育公共服务的内容,但与义务教育不同,不属于基本公共服务的内容。所以,幼儿园办园成本一直由政府和家长按一定的比例分担。“越是优质的幼儿园,其办园成本也越高,家长需分担的成本也相对较多。”“目前,上海市公办幼儿园根据分等定级实行差异收费,其背景正是当时幼儿园办园主体的多元,以及对幼儿园投入的不同,根据成本分担的原则实行优质优价。”

办好让人民满意的学前教育,是建设普惠性民办幼儿园的出发点和落脚点。普惠性民办幼儿园线长面广,情况复杂,管理难度大。为了提高管理效能,我们不断创新监管机制,积极推进管办评分离,让社会广泛参与幼儿园监管与评价,激发幼儿园活力。

­ 上海市教委表示,上海公办幼儿园取消差异收费的前提是对幼儿园的办园统一规划和统一标准投入。而随着上海市学前教育的投入逐步加大,上海公办幼儿园的运营已实行“收支两条线”,其收费与政府投入已无必然联系。上海市教委将进一步完善在当前投入机制下的幼儿园收费标准。

一是建立健全普惠性民办幼儿园退出和补充机制。实行年检制、等级动态升降制,并将评估结果向社会公布。在办园过程中加大投入、办园条件明显改善、办园水平显著提高、社会声誉良好的普惠性幼儿园,可以提出申请,重新评定等级;对发生严重安全事故、投入不足、设施设备未及时更新、管理不到位、办园水平下滑、克扣幼儿伙食费、违规收费、小学化现象严重、社会反应强烈的普惠性民办幼儿园,参照评估结果下降等第,直至取消普惠性民办幼儿园资格,由邻近合格的民办幼儿园替代补充。

二是建立普惠性民办幼儿园观察员制度,构建学前教育社会监管机制。委托我市最大的门户网站株洲在线作为第三方机构,向社会公开招聘观察员,对城区普惠性民办幼儿园的收费、幼儿伙食、园务管理、保教活动等进行监督,收集家长意见,发现问题提出整改建议,及时向有关部门反馈情况,对幼儿园办园情况进行综合评价打分。株洲在线在网站显著位置设立专栏,向社会全面展示每所普惠性民办幼儿园的办园条件、师资水平、收费明细、园务管理、保教活动以及观察员评价打分等情况,不断推动幼儿园改善条件,规范管理,科学保教,诚信经营。

三是建立幼儿园信息公开机制。每学期开学前都在株洲日报、晚报、长株潭报、株洲在线网、株洲教育网等媒体将城区每一所幼儿园的办园地址、评估等级、核定收费标准等相关信息向社会公布,让家长理智选择,明白消费。

四是建立健全普惠性幼儿园激励机制。连续三年分别安排不少于25万元的专项用于表彰奖励先进普惠性幼儿园和个人。委托株洲在线开展先进普惠性民办幼儿园、优秀园长、优秀幼师、快乐孩子王评选活动。评先评优采取网络投票,观察员、社会监督员打分相结合的办法,好与不好,满意不满意,由社会评价,由社会说了算。

四、多措并举,促进学前教育更上台阶

采取有力措施坚决遏制小学化倾向

长期以来,幼儿教育小学化倾向比较严重,幼儿身心健康受到摧残,为此,我市采取有力措施遏制这种现象:

1.想方设法树立家长科学育儿理念。造成幼儿教育小学化倾向,其中最主要的原因之一就是来自家长的巨大压力。树立家长科学育儿的理念是当前最紧迫的任务之一,也是一块最难啃的骨头。我市通过以株洲市教育局名义致家长信的方式,向家长宣传科学保教理念:2014年2月9日,春季开园前,在株洲晚报、长株潭报、株洲在线、株洲教育网全文刊登《株洲市教育局致全市幼儿家长的一封信》。2014年8月3日,秋季开学前,又在上述媒体上刊登了题为《让幼儿在游戏中度过快乐的童年株洲市教育局致幼儿家长的一封信》。并采取强力措施确保发到每一位家长的手上,家长看后要签字,要有回执。同时,每所幼儿园要将信张贴在园内显著的位置。水滴石穿、绳锯木断。通过两次致全市家长的信,特别是第二次的信,产生了意想不到的收获。现在普遍反映:家长们的理念正悄悄发生变化,不再那么强烈要求幼儿园教小学的内容了。2014年11月22日进行了科学保教、好习惯系列推广活动,邀请专家、园长与家长、媒体面对面交流,同时,组织宣传板报进社区活动,进一步促进家长科学育儿理念的树立。

2. 开展了去小学化系列专项治理行动。一是树立科学保教典型。2014年3月初,联合株洲在线进行了快乐孩子王好园长好幼师的推选,向社会展示我们的幼师、园长形象,宣传科学育儿的理念,传播科学保教正能量。二是开展科学保教去小学化专项行动。7月初株洲市教育局下发了《关于规范幼儿园保教工作的通知》在全市进一步规范学前教育保教工作。要求各县市区教育局把治理学前教育小学化倾向,作为纠正学前教育发展中损害群众利益行为,进行专项整治。三是借用第三方力量,强化科学保教工作。委托株洲在线作为第三方聘请社会义务观察员,根据相关文件精神以及《株洲市幼儿园科学保教观察调查记录本》,对幼儿园广泛开展观察调查工作,重点对幼儿园规范办园、科学保教、安全保育、诚信经营进行实地探访,将最真实的情况客观向社会呈现。这一工作对幼儿园产生了很大触动

大力引导幼师专业成长

一是全面推广好习惯地方特色课程。从2010年下半年开始,我市就开发株洲市好习惯幼儿教育地方特色课程,着力培养幼儿好的行为习惯。至2014年4月全面完成开发,并将开发的课程以资源包的形式免费发放到全市各类幼儿园,启发各类幼儿园如何培养幼儿良好习惯。

二是坚持不懈开展地方特色活动。如园长跟班学习与送教下乡活动。这两项活动均由株洲市教育局主办、由株洲市两所省示范性幼儿园―株洲市幼儿园与芦淞教育幼稚园承办,充分发挥这两所幼儿园的示范引领作用。2014年共计100名全市乡镇公办中心幼儿园以及普惠性民办幼儿园园长参加了跟班学习活动。这两所幼儿园造性开展菜单式自选跟班项目,为每位学员建立了研修档案,制定了个性化的研修计划,理论与实践紧密结合。2014年送教下乡活动,全市有近1500名幼师得到培训,占全市幼师的近四分之一。这些活动均得到了县市区教育局和所有参培幼儿园的高度好评,认为这样的培训形式才真正有成效,对园长幼师的成长实实在在有帮助,并纷纷要求这样的活动今后要长期办下去。

三是加强学前教育学科基地培训力度。学科基地仅2014年就开展了9次大型培训活动,培训幼儿园园长、教师近600人。

四年多来,我市努力创新幼儿园的管理机制,取得了显著的成效,在全国大多数大中城市民办幼儿园收费上涨的情况下,我市实现了明显下降,2012年与上年相比,不含财政补助全市幼儿园保教费下降2%,2013年再降8%。通过普惠加快了普及进程,全市学前三年毛入园率达到98.5%。根据教育厅的统一部署,我市正在着手制订第二期学前教育三年行动计划。初步规划到2016年,全面普及学前三年教育。深化学前教育改革,实现每个乡镇至少举办一所公办幼儿园全,大力发展普惠性民办幼儿园,构建覆盖城乡、惠及全民的学前教育公共服务网络,三年内公益性、普惠性幼儿园城区达到80%,农村达到90%。加强保教队伍建设,办好市幼师学校,改革幼师培养培训模式,采取双元制形式,组织在职幼师进修学习,获得任职资质,提高学历和专业素养。深入推进管办评分离,构建部门齐抓共管学前教育的工作机制,政府主导、社会参与、市场调节的学前教育发展机制,促进学前教育科学发展的督导评估机制。全面贯彻《3-6岁儿童学习与发展指南》,推广幼儿好习惯养成教育地方特色课程,促进幼儿健康快乐成长,成功打造株洲学前教育升级版,早日建成教育强市。

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